69.外债与导淮工程/马陵合

外债与导淮工程

安徽师范大学经济管理学院 马陵合

水利借款在近代中国外债史占有一席之地，同时也有其特殊性。它既是国家财政困窘的产物，也带有明显的生产性特征。张謇在民初曾力图借用外资治理淮河，但是无功而返。在晚清时期和南京国民政府时期相关水利借款，却印证了张謇利用外资解决中国水利问题的合理性，即水利投资应视为生产性投资，水利事业的特殊性决定在借款过程应得到政府财政的担保和支持。以张謇为中心对近代中国的水利借款进行研究，实际上是从水利经费的角度更为深刻地理解张謇水利思想的历史价值。

一、张謇利用外资兴修水利的渊源与原则

近代水利源于晚清的郑工借款。1887年，清政府为修堵黄河决口，在户部财用匾乏、各省协款不济的情况下，为应急需向英国汇丰银行筹借行平银10万两，是为第一次郑工借款;次年因用款不敷，再向汇丰银行筹借库平银100万两，即第二次郑工借款。所以在兴修水利这个中国传统的政府职能范围中形成外债，关键在于两个方面：一是水利工程在规划、水利工具上对外国的依赖。二是水利经费的匮乏。

列强对水利工程的投资关键对于中国政府管理职能的渗透，同时基于改善经济环境和赢得中国人好感的考虑。美国在一战前后，尤其是在新银行团成立后，对水利工程贷款颇为热心。其提出的理由是：“美国政府对救济性工程贷款和教育贷款采取积极支持的态度，并且不附加损害中国主权的条件，为自己赢得道德上的加分。这类贷款有导淮工程贷款、美孚推广事业贷款和卡内基学生贷款。其中，导淮工程贷款是最能博得中国人好感的项目。”^[1]

民国初年,特别是一战爆发前后,各帝国主义国家忙于战争,暂时放松了对中国的经济侵略,张謇所办的企业有了很大扩展,在利用外资上也作了一些有益的尝试,这些都增强了张謇利用外资来治水的信心和勇气。张謇在借外债过程仍坚持了两个基本原则：一是不损主权，二是用于生利事业。而治淮在张謇看来，是生利的基础事业。张謇两度受任水利局总办，或发现袁世凯所拨经费尚难维持水利局自身的薪水开支，或发现徐世昌对导淮经费竟自食其言，最后两度辞职。张謇曾在1919年说:“近十年之经验不觉将依赖政府之心逐渐消灭。”^[2]张謇也曾向社会各界筹集导淮经费，但社会各界对大生纱厂等企业的投资，一般数额低，周期短，风险小，获利丰厚，故投资者较为踊跃。而导淮工程，先须有巨额经费投入。治水本身没有产出，获利不仅要待水患治愈，而且要到对淤田的开垦、经营成功后方有可能。其周期长，风险大。尽管张謇为集资四处游说，争取支持，一直收效甚微。

民国成立后，张謇出任农商总长时，面对“借债重叠,债权四压”的困境，他深感“财政竭蹶，无可措手，就部撙节，所得无多，曾不足以展规划至小之一事，顾犹于国外作输入母财之希冀”。他在给袁世凯的一篇呈文中，开门见山地宣称：“我大总统就职宣言，以振兴实业为挽救贫弱之方，又以开放门户，利用外资为振兴实业之计。謇谟远识，中外同钦。謇诚无似，窃谓救国方策，无逾于此。”此他正式提出了对外实行开放、积极利用外资，振兴实业的主张。

张謇认为，外债虽可以举借，但必须以民族利益为重，保证尽得其利,而尽避其害。他曾严肃地说过：“借外债，不可丧主权，不可涉国际。”为此，在借债方式上，他倾向于由商办公司自行任借，自主经营，而由政府给予保护，提供某些方便和优惠，以避“国际之交涉”。例如治理淮河，他就主张由“绅商设立公司,担任借款还款”，治淮后各湖“涸出之地”的开垦以及淮河、运河的通航，“悉归公司营业”，以兴利还债；在债权人方面，他强调债不能允许外人“索抵押”、“干事权”。1913年，他“参照各国成例”，严格规定了债权方的权利：“在外人，仅处于债权地位，与所营事业之盈亏无涉。除普通利息外，各项利益为华人独享。苟有折阅，亦归华人独任。”同时，强调凡不“遵守中国法律”者均予以“取缔”。在注重举债“用之何事”以外，他还关注“用者何人，用以何法,尤不可不计”，可谓是他高于侪辈的真知灼见。借助外资发展农垦,在英美德法俄日等国，“于昔于今，乃常有之事，绝不足怪”。1914年是张謇大规模举借外债的一年。据张孝若介绍，在导淮借款中，张謇“对于磋商条件的立场，完全根据保障主权维系人民利益的范围，丝毫不能迁就”^[3]。

二、中美导淮借款的评析

宣统三年(1911年)，张謇倡议导淮，并由江苏咨议局筹设江淮水利公司，开始着手测量工作。辛亥革命后，国民政府设全国水利局，张謇任总裁。不久，江淮水利公司改组为江淮水利测量局，归全国水利局领导。

在此期间，美国政府对中国的导淮工程表示了浓厚兴趣。1911年，美国红十字会在美国政府鼓励和支持下，提议派遣技术人员考察淮河流域。同年，美国驻华公使嘉乐恒(William James Calhoun)，向中国政府转达了美国红十字会的这一意图，受到清廷的欢迎。中美双方并就此进行商谈，达成有关协议，规定中方为美国测量技术人员在淮河流域的工作提供一切便利和在华宿费、旅费，美国红十字会负担美国测量技术人员的薪俸。7月16日，美国技师詹姆士抵达北京，随后他前往淮河流域，在皖北和苏北一带进行实地考察。1912年6月14日，詹姆士结束了在苏皖淮河流域的考察，撰写《导淮视察报告书》，提出综合治理淮河的建议。

1913年，芮恩施(Paul Samuel Reinsch)出任美国驻华公使，他积极支持美国参与导淮工程，声称他要使这一工程成为“在组织大的工程项目方面美国方式的效率的样板”。芮恩施多次与北京政府进行交涉，要求将导淮工作交给美国承担。之后，中国与美国就美国承担导淮工程达成初步协议。与此同时，芮恩施又频频致电美国国务院，要求由他代表美国红十字会，在导淮工程草约上签字。1月28日，美国红十字会同意由芮恩施为代表签约。1月31日，美国驻华公使芮恩施作为美国红十字会代表，国民政府农商总长、全国水利局总裁张謇作为中方代表，在《导淮借款草约》上分别签字。草约规定，美国红十字会或其代表，或其承续人向中国提供2000万美金贷款，年利5厘，用于疏导淮河流域内河道，美方应在合同签订后1年内筹集这笔贷款；中国政府聘请美国工程师担任导淮总工程师，中方贷款担保为开浚流域中所有政府土地上收入及将来导淮工程竣工后增加的收入、开浚地区的运河使用税，如上列收入不敷支付债务，中国政府将从他项收入中拨款支付本息。随后，美国红十字会派遣一个美国专家小组抵达苏皖淮河流域地区，进行进一步考察。

此后，由于中国国内局势动荡和欧洲爆发第一次世界大战，中国与美国红十字会一直未能签订导淮借款正式合同，美国参与、控制导淮工程的计划遂告失败。此次借款未能能兑现，一般认为是由于一战爆发，但是，实际上，还应包括其他一些原因：

第一，美国对于治淮工程的干预过深，引起中方的抵制，增加了谈判的难度。1911年，淮河流域发生严重水灾，美国红十字会向该地区发放了40万美元的赈款，并建议建筑适当的工程以防止淮河流域的水灾。1911年夏季，美国红十字会全国委员会与国务院合作，派遣詹姆士工程师考察这个区域，以便实施控制水灾的可能性的计划。1913年4月，卫理向布赖恩递交了詹姆士的考察报告，提出了一个除消除水患外，包括开垦600万亩土地，疏浚大运河以利航运的计划。^[4]

芮恩施到中国上任后，就这一问题与中国工商总长张謇进行多次会商，积极争取这一贷款机会。当时同美国竞争的还有比利时政府，美国曾向中国政府提出要求，如果比利时贷款成功，美国的詹姆士工程师应被聘为导淮工程的总工程师。^[5]

后来，中国倾向于向美国贷款，不仅因为有芮恩施的努力，也与美国红十字会的人道赈灾行为有关系。芮恩施一面在华积极活动，一面积极与美国国务院联系，要国务院询问美国红十字会是否可以选择一个美国工程公司进行导淮工程。美国红十字会答复可以。1914年，袁世凯提出赋予美国红十字会独占权以进行这个计划。

1914年1月30日，芮恩施代表美国红十字会，张謇代表中国政府签订了导淮借款草议。合同规定，美国红十字会或其承继人贷给中国政府2000万美元。用于疏导淮河流域内之河道，美方应在合同签订一年内筹集贷款，利息5厘，总工程师由红十字会指定，詹姆逊为顾问工程师，以开垦荒地增收之税收及运河航税为抵押品。当时兼任红十字会国际赈灾委员会主席的国务院顾问约翰·巴西特，穆尔提请威尔逊注意，美国的工程公司与银行家可接受债务作为工作的支付，但要求美国政府保证给予帮助并联在外交上予以支持。2月4日，穆尔再次致函威尔逊，要求政府通知红十字会，政府将会如何支持这一事业。这等于说要求美国政府干预红十字会的这笔贷款。威尔逊明确表示支持，“保证给予美国承包商帮助和外交上的支持”，希望用各种方式援助“红十字会为保全中国而进行的值得赞赏的工程”^[6]。1914年7月，美国勘测人来到中国，开始了全面的考察工作。美国红十字会拨5万元的垫款，承包公司怀特公司也担保拨付了10万美元。

对于美国要求提供贷款，张謇一方面希望乐观共成，并认为“与美国感情尤厚，企望于美国资本家尤殷。苟无强人所难之处，未尝不欲与美国资本家订立一公平之契约，以成此伟大之事业”^[7]。另一方面也清楚地认识到：“美人不持门罗主义，其于财政一方面，亦不愿溢入他国。”^[8]美国政府要求聘任詹姆士为总工程师，但张謇却认为其人“沾染我国旧习甚深；宜察其性情，颇为狡黠，其学术技术，亦非上选取，在工程上本不合用”，因而只同意聘其为顾问工程师，并在借款草议中强调导淮总工程师必须有五年以上的河工经验，而詹姆士因无五年以上河工经验，无法担任总工程师^[9]。是年8月爆发的第一次世界大战，使红十字会无法在美国市场发行必要的债券。因此，美国红十字会请求美国国务院转告中国政府，因第一次世界大战爆发，无法为导淮工作程获得贷款资金，但是政府不愿放弃这一机会。1914年12月22日，布赖恩致电芮恩施，指示他转请中国政府保留美国红十字会继续承担这项工程的权利延长一年^[10]。1916年，美国裕中公司与山东省签署《山东南运河七厘金币借款合同》作为淮河水利工程计划一部分。该合同规定借款以300万元为限，以大运河通航后的通运费和整治好的土地为抵押。芮恩施认为这个合同是中国“给予外国人的最优惠合同”，而对美商向中国提出的种种条件则认为“对于中国来说几乎在苛刻了”。随后美国广益公司又与中国政府签订了《导淮改良运河七厘金币借款合同》，该借款也以300万美元为限，担保品为江苏省运河现在或将来征收的税款，不足部分由中国政府承担。但这两个合同却遭到日本的抗议，原因是日本拥有德国在山东的特权。美国政府强调自己从未承认日本在中国山东拥有特权，认为自己完全可以单独提供贷款。但广益公司在未与中国政府协商，也没有得到美国国务院批准的情况下，擅自与日本达成协议，同意日本占有贷款总额600万美元中的250万美元的份额。对此，芮恩施非常反感，认为这一协议“令人相信是美国主动寻求日本帮助，使得美国对华影响明显减弱”^[11]。这从反而印证美国对中国水利建设的控制欲望。由于美国态度转变，加之一战爆发，这两项工程也是无果而终。虽然上述三个合同并没有严重损及中国主权，但是通过担保和用人购料，条件还是相当苛刻的。张謇可能也充分意识到此点。他曾作有《关于导淮借款草议应注意之要点及余义》，针对草合同所涉及的担保、总工程师、包工等问题作了详细说明，避免利权损失^[12]。

第二，借款条件并没有得到沿淮地区政府的认可。借款条件是以导淮区域全部官地和疏浚后受益田地的收益，放垦田地的收入以及当地运河航行的各项税收作为担保。安徽和江苏出于地区利益在治淮问题一直存在矛盾和利益冲突。1914年全国水利局与美国红十字会合作，拟定对淮河流域进行测量，测量经费由江苏和安徽分担，其中安徽分担70%。由于对经费分摊不满，安徽在1915年年底停止了苏皖合作探测计划。后在各方调解下，至1919年才完成淮河流域的测量工作。当时安徽凤阳县士绅傅汝鉴在泗县、盱眙等处设局招垦，为解决此问题，国务院不得不专电倪嗣冲希加以饬禁。但倪嗣冲并没有作出积极回应。冯国璋更在江苏计划开垦沿淮荒地，国务院认为此举“足碍借款进行”^[13]。张謇曾致函丁立钧，为保证借款合同落实，“须甄选淮、沂、泗经过各县之士绅，由水利局委派，会同各县知事清理导淮以后受益田亩之数，其范围约以历次洪水所及之地为限。缘此等地既受导淮之利益，必须有相当之特别税。此税亦已载明借款草议，作为担保品。故须先行清理，方有正确之数。惟所派之员，须本地人而明了导淮之利益，且富有国家思想，不斤斤以一乡一邑为本位者，方为有效。现皖属各县，已略拟其人。苏属之宿迁、泗水、淮阴、涟水、阜宁、灌云，则尚阙如”^[14]。

从更深层次而言，张謇倡导导淮，愿与之合作共同开发淮水流域的有识之士却很有限，相当多的行政长官、士绅及各界人士不支持张謇开发淮水流域的计划，相反，他们宁愿把张謇导淮看成对其地盘的入侵，他们怀有强烈戒备心理。加上导淮工程本身极为复杂，实施中会出现受益不均，甚至局部需要为全局作出牺牲的情况，足以构成反对张謇导淮工程的理由。因此，导淮过程中，各种针对张謇的猜测、谣言甚至人身攻击纷至沓来，令张謇防不胜防，极为愤慨:“地方人士不著痛痒，横生猜测，若别有所图于其间，则大可怪，绝可悯’。”^[15]

三、与中英庚款会导淮借款的比较研究

借用中英庚款会的资金^[16]，是近代水利工程利用外资的较为特殊的形式。20世纪30年代利用英庚款退赔的资金治淮相对而言，比较有成效，原因在于：一是完整的治淮计划和有效能的治淮委员会；二是资金的运用比较规范，且免受外国的直接控制。张謇利用外资进行水利工程建设的原则得到基本实现。导淮委员会成立时经费十分困难，开办经费大部分由国民党军队总司令部经理处借拨，约36万，不足部分为由中央财政部下拨，计5万。导淮工程计划公布后，导淮委员会一些水利专家和工程技术人员，按照计划要求，根据财力、物力条件，对急需实施工程作了大量的设计和具体实施计划。但是国民党政府财政困难，没有导淮工程专款费用，主要是借用一部分中英庚子赔款作为导淮事业基金，1933年后，又从淮河流域内公地及受益地亩征收地租的收入补充，不足的又向国内外银行贷款拼凑，导淮工程经费始终短缺，根据导淮委员会自成立到1937年抗日战争爆发，前后九年的统计，共支出导淮工程费用1111万元(中国第二历史档案馆馆藏国民政府档案)。以此廖廖经费，导治灾害深重的淮河，无异是杯水车薪，导淮工程计划绝大部分没有实施^[17]。

当时导淮委员会分得373，659镑，但按照中英庚款换文规定，应全部移交在伦敦所设立之购料委员会，以为向英采购材料之用，然导淮会以该会需要外国材料，为数甚少，大部分用款，均在国内开支，亟应设法将款提回国内应用，近已决定在英任意峥变通用品，同时调查英国货物价格，与他国相等或较廉者，采办回国，照原价转售于国内商家，收回应得款项去^[18]。1931年夏，江苏淮扬与安徽凤颖各属，受淮水之患，导淮入海显得尤其迫切。1932年1月，在江苏涟水县属陈家港设立“入海水水道工程局”，派员积极筹备。导淮入海工程，上起淮阴西北之阳庄，下迄阜宁东北之套子口入海，全长160余公里。所有关于工程方面的开支款项，则在拨存之英庚款项下先行动用。

1931年9月。因为江淮大水灾，导淮委员会提出提前提款用于淮工。“本会淮工经费，自经上年五月十四日奉钧府第二七七号训令，淮拨英俄庚款余额三分之一内百分之四十后，迭经与有关各机关暨管理中英庚款董事会接洽进行，终以现款无著，不能开工，故此次大水期内，沿淮各人民团体函电交责，本会穷于应付，筹维再四，当此财政艰窘，惟有移缓就急，以资补救。为此拟请钧府本前月二十九日第四三四号训令，因时节用之旨，将本年份分配其他机关为建设经费之英庚款现金，一律称借本会作导淮之用，将来逐年分次归还。似此一转移间，在其他建设事业，不过仅为时间之延缓而无碍其事业之本身，而本会得此巨额挹注，不惟全部工程可以告一段落，即嗣后淮域各县之巨害，亦可减除若干，一举两得，利无逾斯。”^[19]但铁道部、交通部、实业部加以拒绝，这一计划并没有得到落实。1932年10月，国民政府公布《修正导淮委员会组织法》，赋予导淮委员会在淮河流域内对公私土地清丈、登记、使用、整理等处理大权。陈果夫鉴于工程浩大，费用过巨、筹款不易，便决定先借用庚款，到时还本付息及自筹资金等办法，并采取分期施工的形式。陈果夫与水利专家一起制定了两年施工及整理土地的第一期工程方案，即建造三河活动坝、邵伯船闸、淮阴船闸等一系列船闸，进行三河坝上下切滩，对淮阴闸上下、张福河上下进行疏浚整理，使淮河入江水道得以整治，然后再进行导淮入海的工程，计划工程费用1380万元。1933年5月，陈果夫变通庚款运用办法。他指出：“水利工程须速而巨，而其收益则缓而浦。十九年中央支配中英庚款用途，水利事业摊得之款，已比铁道等为少，且按年摊拨，不足适应工程之用，而还本付息办法而同于一般机关，负责办理水利者，若为迅速事功，早日完成生利大业计，诚不得不出于提前借用之一途。”具体办法如下：

1.水利机关除得借用额定庚款到期部分外，并得以未到期部分抵押借用，由中英庚款董事会代为保证。

2．水利机关借用英庚款，其本金担保暂应由财政部指定某种公债，偿还期满后之担保品为有期担保。如在其期间内，水利机关因工程实施后，及整理土地所生之利益确实可作担保时，应即指定其利益，尽先为偿还英庚本金之担保。

3．水利机关借用英庚款，其利息在水利机关未有收益以前，务须由财政部负责偿付^[20]。

在陈果夫政治影响力的作用下,此种资金暂移方式得到政府和庚款董事会的认可。第一期工程的资金很快拨付，这笔款项用于张福河道疏浚工程。通过一个夏季的奋战，终于很好地完成了这项工程。在按期完成张福河第一期疏浚工程任务后，陈果夫请中英庚款会的董事们去参观，并趁机提出了治淮第二期工程方案，即邵伯、淮阴、刘老涧三大船闸的改造，预算达217万元。由于第一期工程完成效果比较好，所以第二期工程的批准也很顺利。当三大船闸工程完成一半的时候，陈果夫邀请马歇尔等庚款会董事们前往参观，并又订立了另一工程费用的合约。这笔费用下达后，陈果夫即开始了杨庄、周门、刘老闸三大活动坝及高邮湖通运河间的小船闸等的修建。

1935年1月30日，组成“导淮委员会借用中央庚款保管委员会”，以慎重保管该项借款。导淮委员会实借中英庚款数目为12，545万元，以年息五厘计息，定于1937年起开始还本。其中二年施工计划的工程借款，以工程完成后所征收航运货捐这收入，还本付息，并限于签订契约满二年起的三十年内本息全数还清。至抗战爆发前，经中英庚款会资金所协助完成的水利工程，除黄河堵口工程，广东西江东、金西基围修理工程外，另有导淮委员会两年施工计划中，邵伯、淮阴、刘涧三闸工程与张福河疏浚工程等三项。中英庚款会对于水利事业所赞助的经费，约计有44万英镑。至1935年，已借予导淮委员会办理江北水灾工程现金借款232，466元，订购挖泥机械等料款，英金27，396镑，办理张福河疏浚工程现金借款112，924元及指拨借款国币25万元，购买测量仪器等料款借款英金2，000镑，建筑邵白、淮阴、浏涧等闸现料各借款217万元，完成两年施工计划总借款930万元^[21]。

由于水利事业所需料款较少，大多为工程现款，而伦敦购料委员会之料款受换文限制，必须于购料时方得动用。因此，与民国政府交通机关商议结果，乃将水利经费以更大弹性方式来运用。因为交通事业所急需料款之事业，多在不可借用范围之内。为一举两得计，水利机关的经费将其可借用之英庚料款项，转借一部分与交通部用于航政事业，之后再以交通部所归还的借款，经中英庚款会发交予各水利事业，而作为工程现款之用。利用外资治理水患，在近代是一颇为复杂的进程。其利弊得失可以为现今水利工程筹集资金模式的完善提供一些借鉴。

附表  北洋时期中国的水利借款

注释

[1]秦珊：《美国威尔逊政府对华政策研究》第163页。中国社会科学出版社，2005年。

[2]《张季子九录》，政闻录卷14，第4页。

[3]张孝若：《南通张季直先生传略》第202页。《民国丛书》第三编，上海书店。

[4]Paper Relation to the Foreign Relations ofthe United States ,1914,P97.

[5]《申报》1913年8月28日。

[6]秦珊：《美国威尔逊政府对华政策研究》第165页。中国社会科学出版社，2005年。

[7]张謇：《答外交部述导淮借款大概》，《张謇全集》第2卷第292页。江苏古籍出版社1994年。

[8]张謇：《关于导淮借款附陈兰生函》《张謇全集》第2卷第287页。江苏古籍出版社，1994年。

[9]张謇：《关于导淮借款附陈兰生函》，《张謇全集》第2卷第288页。江苏古籍出版社，1994年。

[10]秦珊：《美国威尔逊政府对华政策研究》第1-167页。中国社会科学出版社，2005年。

[11]秦珊：《美国威尔逊政府对华政策研究》第165页。中国社会科学出版社，2005年。

[12]《张謇全集》第二卷经济，江苏古籍出版社1994年版，第289-291页。

[13]《中华民国史档案资料汇编》第1042页。

[14]《张謇全集》第2卷第648页。江苏古籍出版社，1994年。

[15]《张季子九录政闻录》卷16第17页。

[16] 英庚款应退回之总额为英金1118万余镑，自董事会成立至民国27年底（1931—1938年底）实际收到退回之庚款连伦敦购料委员会料款部分在内共计736.9万余镑，约占金额2/3弱。自1939年起，财政部停付海关担保的赔款，庚款收入即告中止。国民党中央政治会议规定了庚款支配标准：铁道事业可借全部庚款2/3，其余1/3中导淮事业可借40%，广东治河可借20%，基本工业电气事业及黄河水利可借12.33%。借用利息一律周息五厘。本身不能生利之事业由国库负担利息。

[17] 康复圣：《国民党政府时期导淮委员会与民导淮工程》，《民国档案》1989年第3期。

[18]《英庚款中之导淮经费》，《新闻报》1931年4月1日。

[19]《导淮委员会呈国民政府请将本年全数英庚款暂移导淮之用》，周秀环编：《中英庚款史料汇编》上册第278-279页。国史馆，1992年。

[20]《中央执行委员会函送国民政府陈果夫提案暨水利机关借用庚款办法》，周秀环编：《中英庚款史料汇编》上册第282-286页。国史馆，1992年。

[21]黄季陆编：《革命文献》第53辑第459页。中央文物供应社，1971年。

[22]《时报》1916年9月25日，《国民公报》1916年10月9日，《政府公报》1916年12月16日《全国水利局副总裁潘复视察江苏省运河计划复命书》。